為解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制機(jī)制僵化、發(fā)展活力不足、市場反應(yīng)遲鈍、服務(wù)質(zhì)量整體不高、資源閑置浪費(fèi)等問題，自2013年起，國家開始推動以公建民營為重點(diǎn)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。作為一項(xiàng)公益性和商業(yè)性交融、公領(lǐng)域和私領(lǐng)域交匯、政府市場社會三大主體互動的系統(tǒng)性工程，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革蘊(yùn)含大量迫切需要探索研究的議題，其中首要的問題是準(zhǔn)確認(rèn)識和理解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營是指政府將自身擁有所有權(quán)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括處于運(yùn)營狀態(tài)的、正在建設(shè)待運(yùn)營的、擬建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照一定程序，在保留所有權(quán)和保障基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營權(quán)在一定時期內(nèi)整體性讓渡給具有一定資質(zhì)的社會力量進(jìn)行管理運(yùn)營的做法。對此界定，筆者嘗試進(jìn)一步作如下思考和闡釋：

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的實(shí)質(zhì)是公私合作下的共同治理行為。其體現(xiàn)的是公私部門在責(zé)任共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)、平等協(xié)商基礎(chǔ)上的合作共治，表現(xiàn)為公私合作提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。其中，責(zé)任共擔(dān)指構(gòu)建政府、社會、市場等多元主體共同提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)結(jié)構(gòu)；優(yōu)勢互補(bǔ)是指充分發(fā)揮政府、社會、市場各自的優(yōu)勢，形成合力；平等協(xié)商指構(gòu)建政府、社會、市場平等的合作伙伴關(guān)系，妥善處理合作中的各種問題。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的基本特征是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。政府或公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所屬的事業(yè)單位擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)，社會力量經(jīng)過一定的程序取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上體現(xiàn)的是“公有民營”。其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)的取得可以是政府或事業(yè)單位通過投資建設(shè)、購買、接受捐贈的方式取得，也可以是國有固定資產(chǎn)，如黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位的培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、閑置房產(chǎn)等經(jīng)改造后用于開展養(yǎng)老的。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的背后反映的是政府和社會主體各自職能的重新劃分，最終達(dá)到各歸其位、各司其職的善治結(jié)果。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的核心是發(fā)揮市場機(jī)制的作用。通過供求機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制等提升政府養(yǎng)老服務(wù)資源的配置效率，提高機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)質(zhì)上是一種政府創(chuàng)造市場或依賴市場機(jī)制履行其職能的現(xiàn)實(shí)性選擇。根據(jù)成本效益理論，傳統(tǒng)經(jīng)營模式下，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和效率主要依靠行政手段，但這種手段受制于政府部門人員數(shù)量、精力、能力等因素，普遍效率不高、效果有限，而且容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。而在市場機(jī)制作用下，一方面，可以節(jié)省大量的監(jiān)督監(jiān)管和考核成本，另一方面，激烈的市場競爭可以極大提升經(jīng)營者的積極性、主動性和創(chuàng)造性，進(jìn)而提升機(jī)構(gòu)的投入產(chǎn)出比。因此，政府的一個重要職能就是努力創(chuàng)造利于公平競爭的市場環(huán)境，為市場機(jī)制的發(fā)揮打好基礎(chǔ)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革應(yīng)優(yōu)先保障基本養(yǎng)老服務(wù)，履行公益性職責(zé)。為居民提供救濟(jì)性質(zhì)的兜底保障養(yǎng)老服務(wù)和為其他特困老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)是政府的應(yīng)然職責(zé)。政府通過舉辦公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供上述養(yǎng)老服務(wù)，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著政府履行職責(zé)的任務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革沒有改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬，政府仍然保留所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是決定職能最重要的考量。既然公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依然姓“公”，則為困難老年群體提供基本養(yǎng)老服務(wù)是其最基本的職責(zé)。

社會力量取得政府所屬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營權(quán)必須經(jīng)過一定的程序。一般情況下，應(yīng)該通過嚴(yán)格的招投標(biāo)程序，擇優(yōu)確定社會力量?？紤]到有些地方養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對滯后，具有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會力量較少，故也可經(jīng)上級主管部門許可后，采取邀標(biāo)、競爭性談判、直接委托等方式確定運(yùn)營方。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的實(shí)施對象包括兩類。第一類是已經(jīng)建成并運(yùn)營的公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即存量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，改革后通常稱為公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；第二類是正在建設(shè)待運(yùn)營或擬建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即增量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，改革后通常稱為公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦民營和公建民營既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者聯(lián)系在于，都是將政府所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會力量運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)的分離，均強(qiáng)調(diào)政府投資建設(shè)、購置、改造，并配置基本設(shè)施設(shè)備，社會力量運(yùn)營。其區(qū)別在于，實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營，社會力量可提前介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、裝修，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件更符合社會力量的需求，另外不涉及員工安置和老人的接續(xù)入住等問題；而實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營，可能涉及原有硬件設(shè)施的改造、員工安置、原入住老人的妥善安排等事務(wù)，相對比較復(fù)雜。從目前已經(jīng)出臺的政策文件看，“公建民營”成為主流的提法。在實(shí)踐中，公建民營和公辦民營的區(qū)別已經(jīng)淡化，二者經(jīng)常被混用，泛指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入社會力量進(jìn)行管理運(yùn)營，而不論該機(jī)構(gòu)是否建成、是否在運(yùn)營。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營權(quán)的讓渡應(yīng)該是整體性的。現(xiàn)實(shí)中，存在公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將一些具體服務(wù)項(xiàng)目，如護(hù)理服務(wù)、保潔服務(wù)、餐飲服務(wù)等委托或外包給社會力量的情況。但項(xiàng)目委托或服務(wù)外包屬于購買服務(wù)的一種，由政府采購法規(guī)制。另外，這種情況下該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體的經(jīng)營權(quán)仍然屬于自身，并沒有從整體上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，不符合公建民營的根本特征，因此具體項(xiàng)目委托或承包不屬于公建民營。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營區(qū)別于PPP項(xiàng)目養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常由政府出土地，社會力量出資興建并取得一定期限的經(jīng)營權(quán)，期限結(jié)束后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬政府。這類項(xiàng)目本質(zhì)上屬于社會融資，重在“引資”。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的重點(diǎn)是發(fā)揮社會主體的管理運(yùn)營優(yōu)勢，是公有民營，目的不是融資，而是“引智”。但對于社會力量接手公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后投入一定費(fèi)用進(jìn)行裝修、改造、購置設(shè)施等情況的，則應(yīng)列入公建民營研究范疇，因?yàn)檫@些投入和土地、建設(shè)等成本相比，屬于少量投入。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營區(qū)別于政府購買養(yǎng)老服務(wù)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是政府在市場上購買公共物品性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)并支付相應(yīng)費(fèi)用，實(shí)際上是養(yǎng)老服務(wù)的委托代理。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營后提供的服務(wù)不僅包括公共產(chǎn)品性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，還包括私人產(chǎn)品性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。更重要的區(qū)別為，由于公建民營涉及硬件設(shè)施使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此這個過程不僅包括服務(wù)的委托代理，還包括設(shè)施的委托代理。再進(jìn)一步，即便從購買的角度來看，政府通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營購買的重中之重是專業(yè)管理技能和市場運(yùn)作能力，而不是單純的養(yǎng)老服務(wù)。（作者：黃瑤   作者單位：中國老齡協(xié)會政策研究部）