20世紀80年代以來，伴隨人口年齡結構的轉型以及人口預期壽命的延長，應對老齡社會的挑戰(zhàn)已成為政府和全社會高度關心的問題。在這一時期，我國的養(yǎng)老服務政策從探索起步到體系形成再到優(yōu)化升級大致經(jīng)過了40年的歷程。以往的研究根據(jù)人口老齡化的發(fā)展程度、老齡事業(yè)的目標定位、不同時期的研究重點，通常將養(yǎng)老服務政策的發(fā)展劃分為三階段或四階段。本文將根據(jù)政府對不同養(yǎng)老功能主體及其責任的界定，把我國養(yǎng)老服務政策的歷史演進劃分為五個階段。

一、探索起步階段(1982—1999年)

　　在這一階段，國家成立老齡工作機構，開始探索家庭與社會相結合的養(yǎng)老新思路，對老齡化社會的認知逐漸成為主流。受聯(lián)合國第一次老齡問題世界大會的影響，20世紀80年代初，中國政府意識到老齡問題不僅是發(fā)達國家才有的特殊現(xiàn)象，也會給發(fā)展中國家?guī)砬八从械奶魬?zhàn)。同時，伴隨計劃生育政策的實施以及人口平均預期壽命的延長，我國社會的主要矛盾已經(jīng)從人口數(shù)量的激增轉向人口年齡結構的老齡化。1999年，我國60歲及以上老年人口比例已經(jīng)接近10%，“未富先老”的基本國情使得國家應對老齡化社會各種挑戰(zhàn)的基礎格外薄弱，養(yǎng)老問題逐步受到國家的重視。

　　1982年，國務院批準成立中國老齡問題全國委員會;其后，各地方政府紛紛響應，均設立了相應的老齡工作機構，主要負責研究和制定老齡問題戰(zhàn)略規(guī)劃。1983年，中國老齡問題全國委員會《關于我國老齡工作中幾個問題的請示》經(jīng)國務院批準實施，其中明確提出保障老年人的各種權利、社會福利和參與社會發(fā)展，促進其老有所養(yǎng)、老有所為。1989年，我國首次在《政府工作報告》中指出，人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題，各地區(qū)、各部門都應關心老年工作。

　　進入20世紀90年代，我國開始啟動人口老齡化戰(zhàn)略性政策準備與立法工作。1993年，民政部聯(lián)合多部委發(fā)布的《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》要求專門對為老年人提供的社區(qū)服務項目在創(chuàng)辦初期給予稅收優(yōu)惠。這是養(yǎng)老服務供給主體從家庭走向社會的萌芽。1994年，民政部聯(lián)合十部委發(fā)布了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》，首次提出要堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合，擴大社會化服務范圍，建立適合國情的國家、社區(qū)、家庭、個人相結合的社會養(yǎng)老保障體系。在立法方面，1996年，國家出臺首部《中華人民共和國老年人權益保障法》，明確了老年人的養(yǎng)老問題主要應回歸家庭，同時鼓勵社會或個人興辦養(yǎng)老機構、老年康復中心等設施，進一步在法律上明確家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老要同步發(fā)展的思路。1999年，政府為更好地推動養(yǎng)老工作的開展，正式成立全國老齡工作委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃國家養(yǎng)老戰(zhàn)略。

　二、初步形成階段(2000—2005年)

　　在這一階段，我國養(yǎng)老服務體系初具雛形，社會化的養(yǎng)老服務理念逐漸興起。2000年年底，我國正式進入老齡化社會。學界普遍認為，此時僅僅依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)很難滿足日漸增長的養(yǎng)老服務需求。2000年，《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》頒布，這份綱領性文件描繪了今后一個時期我國應建立以家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制，并強調(diào)社區(qū)服務的重要性。同年，《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》首次出現(xiàn)養(yǎng)老服務“社會化”的說法。

　　在這一時期，政府開始把老齡問題納入五年規(guī)劃。2001年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》提出，要繼續(xù)支持家庭養(yǎng)老，鼓勵個人為養(yǎng)老做準備，堅持政府、社會、家庭和個人相結合的養(yǎng)老保障道路，同時強調(diào)增加對養(yǎng)老機構的投入。2005年，民政部發(fā)布《關于開展養(yǎng)老服務社會化示范活動的通知》，并出臺《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，指出要繼續(xù)發(fā)展以老年人為主要優(yōu)撫對象的補缺型社會福利事業(yè)，重點為有迫切養(yǎng)老需求的對象提供托底服務。在這一階段，雖然國家首次提出構建家庭、社區(qū)和社會相結合的養(yǎng)老服務體系，但不難發(fā)現(xiàn)家庭仍然是養(yǎng)老服務中最普遍、最傳統(tǒng)的載體，占據(jù)絕對的基礎性地位，而社區(qū)和機構養(yǎng)老還只是作為家庭養(yǎng)老的補充和輔助形式存在，發(fā)揮著福利性的兜底作用。

三、三足鼎立階段(2006—2010年)

　　在這一階段，居家、社區(qū)、機構三足鼎立的社會養(yǎng)老服務模式形成，國家開始在養(yǎng)老服務供給領域探索多元主體的責任劃分。伴隨老齡化程度的逐步加深，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，家庭作為養(yǎng)老服務供給的主體性地位逐漸削弱，政府開始籌措增加養(yǎng)老服務供給，推動市場的放開，讓更多的社會主體參與進來。2006年，《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》明確提出要遵循政府扶持、市場推動的原則發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，建立以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系。這是政策首次明確闡釋養(yǎng)老服務的完整內(nèi)涵，標志著養(yǎng)老服務性質(zhì)從滿足生存的救助型向全方位福利型轉變。2008年，《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》出臺，這是首次以“居家養(yǎng)老”為題的政策性文件，它避免了以往家庭、社區(qū)、機構三者之間層次不清的弊端，同時強調(diào)了“在地老化”的原則，鼓勵將家庭作為老年人照料的主要場所。該文件還指出，居家養(yǎng)老服務是政府和社會機構依托社區(qū)為居家老年人提供的生活照料、醫(yī)護康復等服務，是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老理念的補充與更新。

　　2006年，國務院全國老齡工作辦公室發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出應多渠道籌措老年社會保障基金，積極引導民營資本和國外資金投入老齡事業(yè)，建立廣泛覆蓋、持續(xù)發(fā)展，與經(jīng)濟社會相適應的老年社會保障體系，為實現(xiàn)“六個老有”創(chuàng)造有利的社會條件?？梢?，在這一時期，家庭的養(yǎng)老責任有所淡化，“家庭”的說法變成“居家”，社區(qū)、機構等專業(yè)化、社會化的養(yǎng)老服務主體逐漸得到重視，三者之間的關系趨向均衡，多元化的養(yǎng)老服務投入機制正在形成。

四、快速發(fā)展階段(2011—2015年)

　　在這一階段，養(yǎng)老服務政策處在設計、規(guī)劃、試驗和實施的黃金時期，各項政策都指向了機構養(yǎng)老應在家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、老齡化程度不斷加深的現(xiàn)實國情中發(fā)揮中流砥柱的作用。2011年，國務院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系。同年，《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》出臺，明確提出要大力發(fā)展以養(yǎng)老服務、社區(qū)照料和病患陪護等為重點的家庭服務業(yè)。這是我國第一個國家級養(yǎng)老服務體系建設的專項規(guī)劃，明確闡釋了社會養(yǎng)老服務體系的概念、定位、指導思想和保障措施。2013年，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，也明確指出要在2020年建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系的目標，與我國全面建成小康社會總體目標相呼應。

　　在這一時期，無論是2012年重新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》，還是民政部的《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》、國土資源部的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》等文件，都在大力呼吁社會力量、民間資本進入養(yǎng)老服務領域，努力將服務老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的“朝陽”產(chǎn)業(yè)。也正是在這一階段，各類養(yǎng)老機構飛速發(fā)展，繁榮背后的養(yǎng)老亂象也頻頻發(fā)生。為此，政府相繼出臺了多項管理規(guī)范，如2013年的《養(yǎng)老機構管理辦法》《養(yǎng)老機構設立許可辦法》《關于開展公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的通知》《關于推進養(yǎng)老機構責任保險工作的指導意見》和2014年的《養(yǎng)老機構醫(yī)務室基本標準》《養(yǎng)老機構護理站基本標準》等。國家開始考慮整頓養(yǎng)老服務市場，增強政府的監(jiān)督管理職責，提升養(yǎng)老服務的質(zhì)量。@湖南養(yǎng)老課代表

五、優(yōu)化升級階段(2016年至今)

　　在這一階段，養(yǎng)老服務政策由“兜底型”向“普惠型”轉變，政策導向已經(jīng)從供給方式的創(chuàng)新轉向服務質(zhì)量的提升。隨著“大健康”理念的全面融入及信息化、智能化、適老化技術的加持，養(yǎng)老服務向著強信用、高質(zhì)量、精管理的目標邁進。伴隨積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，中國特色養(yǎng)老服務體系的頂層設計逐漸成熟。本階段的政策走向主要表現(xiàn)在以下五個方面。www.pakartogel.com

　　第一，居家養(yǎng)老服務向縱深方向發(fā)展。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》首次提出家庭養(yǎng)老床位建設和居家養(yǎng)老上門服務，同時開展居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動。從2016年11月至今，國家已經(jīng)連續(xù)5年在203個地區(qū)進行居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點、績效評估和示范推廣工作。

　　第二，持續(xù)推進養(yǎng)老服務業(yè)的放管服改革。從2016年《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》，到2017年《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》、2019年《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，再到2020年《關于建立健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的意見》，這些政策的出臺為養(yǎng)老服務業(yè)破除發(fā)展障礙、優(yōu)化供給結構、釋放消費潛力營造了公平良好的運行環(huán)境。

　　第三，國家養(yǎng)老服務標準體系逐步形成。2017年，國家質(zhì)檢總局、國家標準委發(fā)布《養(yǎng)老機構服務質(zhì)量基本規(guī)范》。2018年，國家標準《養(yǎng)老機構等級劃分與評定》(GB/T37276—2018)發(fā)布;同年，《居家老年人康復服務規(guī)范》《老年人助浴服務規(guī)范》面向社會公開征求意見。2021年，民政部發(fā)布《養(yǎng)老機構生活照料服務規(guī)范》。2022年，《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》正式實施，這是我國養(yǎng)老服務業(yè)的第一個強制性國家標準;同年12月，《老年人能力評估規(guī)范》國家標準正式發(fā)布，意味著老年人能力評估領域的標準層級由行標上升為國標，為全國養(yǎng)老服務行業(yè)提供了更加權威、統(tǒng)一的評估工具。

　　第四，開啟醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合發(fā)展的新時代。2015年，《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見》首次提出醫(yī)養(yǎng)結合的概念。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提出建設居家社區(qū)機構相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，在養(yǎng)老服務的制度設計、過程運行、后期評估方面注入全生命周期綜合預防的前瞻性思想，將醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)內(nèi)化于整個養(yǎng)老體系中。2022年，《關于加強新時代老齡工作的意見》再次強調(diào)構建醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的健康支撐體系，探索符合我國國情的長期護理保險制度。政策的發(fā)展使醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)模式逐漸成文成型，被社會大眾認可。

　　第五，智慧養(yǎng)老迅速占據(jù)半壁江山。2017年至今，國家已開展了三批智慧健康養(yǎng)老應用試點示范。2018年《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務”行動計劃》、2020年《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》、2021年《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃(2021—2025年)》《智慧助老行動三年計劃》等陸續(xù)出臺，這些政策的實施有針對性地幫助老年人彌合數(shù)字鴻溝，使老年人更好地融入信息社會。@長沙友齡咨詢有限公司

　　(杜鵬，中國人民大學人口與發(fā)展研究中心、老年學研究所教授、博士生導師;武玉，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學人口與發(fā)展研究中心助理研究員)