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養(yǎng)老資料
理論研究:我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

來(lái)源:行政管理改革   吳玉韶 李 晶


    [摘 要]  居家養(yǎng)老服務(wù)是指為居住在家的老年人提供幫助的一種社會(huì)服務(wù)模式。過(guò)去20年來(lái),我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)取得了一定成效,但也存在供給與需求匹配不足、“重設(shè)施輕服務(wù)”、需求識(shí)別不足與服務(wù)利用率低下、家庭責(zé)任相對(duì)弱化等問(wèn)題。未來(lái),需遵循以社區(qū)為基礎(chǔ)和家庭中心原則發(fā)展具有中國(guó)特色的社區(qū)老年照顧服務(wù),完善家庭照顧支持政策,建設(shè)社區(qū)生活共同體,建立社區(qū)協(xié)同共擔(dān)機(jī)制,推動(dòng)設(shè)施與服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展,提升社區(qū)專業(yè)服務(wù)能力。

  [關(guān)鍵詞]  家庭養(yǎng)老;居家養(yǎng)老;社區(qū)服務(wù);老年照顧

  [中圖分類號(hào)] D63

  [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

  [文章編號(hào)] 1674-7453(2024)03-0044-08

  一、引言

  20世紀(jì)80年代,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn),原有的單位福利服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì),城市社區(qū)承擔(dān)起越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)功能。民政部于1989年召開全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議,提出在全國(guó)廣泛開展社區(qū)服務(wù)工作。從1992年起,建立社區(qū)服務(wù)站被納入國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的年度計(jì)劃。此后,由民政部門主推的社區(qū)服務(wù)業(yè)得到更快發(fā)展,養(yǎng)老服務(wù)成為社區(qū)服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容。2000年,民政部等11部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》,提出“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的發(fā)展方向”。2006年,全國(guó)老齡辦、國(guó)家發(fā)改委等10部委聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》,提出“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。

  經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索,我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平整體提高,基本形成由居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系。與此同時(shí),居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展成為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新共識(shí)。2019年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》,提出“推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”。同年,黨的十九屆四中全會(huì)提出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化,加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。2021年3月,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。

  居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中占比最大的部分。2007年上海提出“9073”養(yǎng)老模式,2008年北京提出“9064”養(yǎng)老格局,隨后全國(guó)很多地方都將其作為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的參照目標(biāo)。所謂“9073”和“9064”是指,90%的老年人居家養(yǎng)老,7%或6%的老年人依托社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老,3%或4%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。然而,我國(guó)實(shí)際入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人數(shù)量估算不足1%。[1]有研究顯示,目前我國(guó)真正發(fā)揮作用的仍然是家庭養(yǎng)老模式,能從家庭以外得到照料服務(wù)的老年人極少。2015年第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示,在需要照料的老年人中,95.6%老年人的主要照料者為家人,2.8%老年人的主要照料者為保姆和小時(shí)工等家政人員,這兩個(gè)比例相加達(dá)到98.4%。[2]可見,居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)滿足老年人照料剛需貢獻(xiàn)很小??傮w看,當(dāng)前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)還處在發(fā)展的初級(jí)階段,同時(shí)也是發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

  二、居家養(yǎng)老相關(guān)概念及其應(yīng)用

  家庭養(yǎng)老是我國(guó)傳統(tǒng)的贍養(yǎng)模式,在社會(huì)福利社會(huì)化的語(yǔ)境下,最初與社會(huì)養(yǎng)老相對(duì)應(yīng)。家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的區(qū)分,主要根據(jù)養(yǎng)老在經(jīng)濟(jì)來(lái)源和服務(wù)來(lái)源上的差異。[3]在推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展初期,我國(guó)社會(huì)保障制度尚處于發(fā)展中,農(nóng)村老年人和城市無(wú)就業(yè)老年人缺少養(yǎng)老金,針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度還曾對(duì)“土地養(yǎng)老”的可行性展開討論,因此經(jīng)濟(jì)來(lái)源就成為界定不同養(yǎng)老模式的核心指標(biāo)。2009年和2011年,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后出臺(tái),2014年國(guó)務(wù)院將二者合并,在全國(guó)范圍內(nèi)建立起城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,初步建成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。由于有了最基本的兜底保障,加上人口老齡化的高齡化發(fā)展趨勢(shì),對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)注重點(diǎn)逐漸由經(jīng)濟(jì)來(lái)源擴(kuò)展到長(zhǎng)期照護(hù)。

  作為一個(gè)政策性術(shù)語(yǔ),居家養(yǎng)老的關(guān)注點(diǎn)從早期強(qiáng)調(diào)“居住在家中”,逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)。[4]在一般的政策話語(yǔ)中,居家養(yǎng)老通常被解釋為家庭養(yǎng)老加上社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。這個(gè)界定涉及居住地點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)來(lái)源、服務(wù)來(lái)源等多個(gè)維度,不同維度又涉及多元責(zé)任主體,在不同場(chǎng)景和語(yǔ)境下有不同指涉,在實(shí)際使用中容易引起混淆。從字義上分析,家庭養(yǎng)老是指家庭成員對(duì)老年人進(jìn)行全面支持和照顧,而居家養(yǎng)老是指住在自己家里度過(guò)晚年生活。顯然,如果只是強(qiáng)調(diào)居住地點(diǎn),提出“居家養(yǎng)老”并無(wú)意義。這種養(yǎng)老方式古已有之,而且一直是主流的養(yǎng)老模式,并無(wú)新奇之處。[5]在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的語(yǔ)境下,此概念的完整表述應(yīng)是“居家養(yǎng)老服務(wù)”,是指為居家老人及家庭照顧者提供社會(huì)服務(wù),以使老年人更好地在家里生活并得到所需要的照顧。這類服務(wù)通常在社區(qū)層面組織和實(shí)施,所以也稱為“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”或“居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”。居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體并不局限于社區(qū)層面。事實(shí)上,居家養(yǎng)老把傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老責(zé)任由家庭成員延伸到整個(gè)社會(huì)。[6]家庭照顧和社會(huì)照顧反映著不同的社會(huì)關(guān)系和責(zé)任關(guān)系。家庭照顧源自血緣和姻緣的聯(lián)結(jié),出于以家庭倫理為基礎(chǔ)的道德責(zé)任和法律義務(wù);而社會(huì)照顧則是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體提供的社會(huì)化服務(wù),遵循法律規(guī)定的公民權(quán)利和市場(chǎng)原則。在老齡社會(huì)背景下,政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭都是養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體。

  從居家養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)歷程和政策演進(jìn)看,居家養(yǎng)老是在實(shí)踐中逐漸形成的應(yīng)用性概念。2008年,全國(guó)老齡辦、國(guó)家發(fā)改委等10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》,明確規(guī)定了推行居家養(yǎng)老服務(wù)的工作任務(wù)和保障措施,并將居家養(yǎng)老界定為:政府和社會(huì)力量依托社區(qū),為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。2011年出臺(tái)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》對(duì)“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的內(nèi)涵給出較全面的界定。該規(guī)劃提出建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系,并對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的三個(gè)組成部分的功能分別進(jìn)行了解析。按照該規(guī)劃,居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等,以上門服務(wù)為主要形式;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)兼具社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能,主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù);機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)以設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn),養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)包括老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),前者主要為失能、半失能的老年人提供專門服務(wù),后者為不同類型的老年人提供集中照料等服務(wù)。上述政策規(guī)定勾畫出我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本輪廓,自發(fā)布后始終指導(dǎo)并影響著全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展。但如前所述,我國(guó)部分需要照料的居家老人還缺乏居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效支持。

  本文認(rèn)為,居家養(yǎng)老服務(wù)是指為居住在家的老年人提供幫助的一種社會(huì)服務(wù)模式,其實(shí)質(zhì)是在社區(qū)照顧老年人,核心是為居家老人和家庭照顧者提供所需要的各種專業(yè)服務(wù)。發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)遵循兩項(xiàng)基本原則:一是家庭中心,二是以社區(qū)為基礎(chǔ)?!凹彝ブ行摹笔侵?,居家養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)政策,以及各類公共政策都需建立家庭視角,完善家庭養(yǎng)老支持政策,幫助人們實(shí)現(xiàn)在家安享晚年的目標(biāo)。“社區(qū)”是社會(huì)學(xué)的基本概念,指在一定區(qū)域內(nèi)的生活共同體,其要素包括地域、人群及其共同接受的價(jià)值觀?!耙陨鐓^(qū)為基礎(chǔ)”是指,建設(shè)有共同價(jià)值歸屬的社區(qū)生活共同體,并在其中為老年人提供包括上門服務(wù)在內(nèi)的專業(yè)照顧服務(wù)。社區(qū)是提供居家養(yǎng)老服務(wù)的主要樞紐和平臺(tái),但服務(wù)來(lái)源并不局限于社區(qū),如各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立在街鄉(xiāng)和區(qū)縣市等層級(jí)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和智慧養(yǎng)老平臺(tái),如果能夠輻射和調(diào)度區(qū)域內(nèi)的服務(wù)資源為居家老人提供服務(wù),可以是更加高效合理的布局配置。這個(gè)意義上的居家養(yǎng)老服務(wù),實(shí)際上已與以往所說(shuō)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融為一體,共同構(gòu)成了在社區(qū)層面為居家老人提供各種專業(yè)服務(wù)的模式,也可稱之為社區(qū)老年照顧。

  三、居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中存在的問(wèn)題

  過(guò)去20多年來(lái),我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)取得了一定成效,但也存在一些問(wèn)題,包括以下方面:

  第一,供給與需求匹配不足。我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)普遍存在供需不平衡問(wèn)題,一方面老年人服務(wù)需求未得到充分滿足,另一方面對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的利用率較低。[7]原因之一在于養(yǎng)老服務(wù)工作中的供給導(dǎo)向,具體體現(xiàn)在按照政策對(duì)象確定優(yōu)先服務(wù)群體和制定實(shí)施辦法,一定程度上缺乏以重要需求為出發(fā)點(diǎn)提供服務(wù)的環(huán)節(jié)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是養(yǎng)老服務(wù)的保障水平不高,難以應(yīng)對(duì)以解“難”為目標(biāo)的失能失智老年人照護(hù)問(wèn)題。[8]在資源總量有限和專業(yè)服務(wù)不足的條件下,在面對(duì)經(jīng)濟(jì)困難等政策優(yōu)先服務(wù)老年人的多種需求時(shí),大部分社區(qū)僅能提供專業(yè)性不強(qiáng)的初級(jí)服務(wù)。因此,大量社區(qū)日間照料中心、農(nóng)村互助幸福院等服務(wù)設(shè)施,實(shí)際上成為健康狀況良好老年人的文化娛樂活動(dòng)場(chǎng)所,而缺乏動(dòng)力發(fā)展?jié)M足失能失智老年人照護(hù)剛需的相關(guān)服務(wù)。

  第二,“重設(shè)施輕服務(wù)”的現(xiàn)象。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)自上而下推動(dòng),少數(shù)地區(qū)注重服務(wù)績(jī)效與產(chǎn)出,傾向于將資金投入到有形的硬件設(shè)施建設(shè)上,而較少投入到服務(wù)上。[9]由此形成了重機(jī)構(gòu)輕居家、重設(shè)施輕服務(wù)的慣性,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)施建了不少,但實(shí)際所起作用有限。在政策推動(dòng)下,各地積極興建居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,包括建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心、老年活動(dòng)中心、農(nóng)村互助老人幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,以及擴(kuò)建服務(wù)站點(diǎn)、構(gòu)建信息平臺(tái)等。與此同時(shí),雖然設(shè)施建設(shè)提高了我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的硬件水平,但由于尚未明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為公共服務(wù)設(shè)施,設(shè)施短缺目前仍然是制約我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要因素之一。在業(yè)績(jī)考核上,養(yǎng)老服務(wù)工作更多以設(shè)施建設(shè)數(shù)量及覆蓋率為考核標(biāo)準(zhǔn),較為缺少服務(wù)方面的考核。很多地方為達(dá)到考核要求進(jìn)行設(shè)施建設(shè),卻缺乏能力提供相應(yīng)服務(wù),甚至造成資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

  第三,需求識(shí)別不足與服務(wù)利用率低下。我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢的另一個(gè)重要原因在于,未能正確識(shí)別老年人的真實(shí)需求和有效需求。各級(jí)政府在開展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí),對(duì)于老年人需求的識(shí)別和判斷并不完全來(lái)自老年人及家庭自身,由此有時(shí)得到的服務(wù)需求有可能是一種“虛假需求”。有學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)缺少基于老年人自身需求導(dǎo)向的政策考量和制度安排。[10]也因此,出現(xiàn)老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容不了解、[11][12][13]老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求不大[14][15]等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在農(nóng)村更加突出,表現(xiàn)為老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)總體需求較低。[16][17]未能識(shí)別老年人及其家庭的真實(shí)需求,也就難以提供真正契合老年人及家庭最迫切需要的服務(wù)。

  第四,家庭責(zé)任相對(duì)弱化。我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系仍具有一定的行政化特征,帶來(lái)了政府責(zé)任擴(kuò)大以及對(duì)家庭的優(yōu)勢(shì)和潛能的忽視。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中“重社區(qū)、輕家庭”的認(rèn)識(shí)誤區(qū),[18]反映在老年人需求判定上,往往將“養(yǎng)老需求”等同于“服務(wù)需求”,即認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)要囊括老年期生活的所有內(nèi)容。目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延已遠(yuǎn)大于國(guó)際社會(huì)通行的養(yǎng)老服務(wù),這是養(yǎng)老服務(wù)所難以負(fù)擔(dān)的。政府需厘清自身在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任邊界,并認(rèn)識(shí)到影響其職責(zé)發(fā)揮的制約因素。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看,一定時(shí)期內(nèi)制約政府職責(zé)發(fā)揮的主要因素有兩大類。一類是技術(shù)性因素,主要由當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所決定,包括設(shè)施建設(shè)、財(cái)政投入及專業(yè)人員配置等方面的局限性。另一類是文化性因素,主要由社會(huì)文化傳統(tǒng)所決定,如中國(guó)家庭的特征及社會(huì)支持的特點(diǎn)等。老年人愿意接受生活服務(wù)和健康服務(wù),但心理和精神方面的需要滿足仍然主要來(lái)自家庭。[19]社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所提供的精神慰藉和關(guān)懷服務(wù)能起到的作用較為有限。

  四、發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的老年照顧服務(wù)

  家庭是社會(huì)的基本單元,而社區(qū)既是家庭的聚集,也是家庭的延伸。2021年11月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》,提出了“推動(dòng)老齡工作重心下移、資源下沉,推進(jìn)各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集”的工作原則。社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元,承載著老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作。2023年5月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》,提出建設(shè)基本養(yǎng)老服務(wù)體系要堅(jiān)持基礎(chǔ)性、普惠性、共擔(dān)性、系統(tǒng)性四項(xiàng)原則。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已從補(bǔ)缺型進(jìn)入到適度普惠型的新階段,未來(lái)我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)將圍繞滿足全體老年人及其家庭的基本需要展開。為推動(dòng)中國(guó)式養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)遵循社區(qū)為基礎(chǔ)和家庭中心原則,堅(jiān)持需求導(dǎo)向,動(dòng)員社會(huì)廣泛參與,發(fā)展具有中國(guó)特色的社區(qū)老年照顧服務(wù)模式。

  (一)完善家庭照顧支持政策

  家庭照顧是我國(guó)的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì),完善家庭照顧支持政策是老年人及其照顧者的迫切需求。針對(duì)失能失智老年人的照護(hù)類服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容,[20] 也是家庭照顧的最大難題。以北京市為例,由于90%以上的重度失能失智老年人選擇居家養(yǎng)老,市政府已將失能失智老年人的居家養(yǎng)老問(wèn)題作為今后養(yǎng)老工作的重點(diǎn)任務(wù)。[21] 應(yīng)制定以鞏固和提高家庭照顧能力為目標(biāo)的政策體系。一是經(jīng)濟(jì)支持。加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度,完善社會(huì)福利和社會(huì)救助制度,幫助經(jīng)濟(jì)困難的失能失智老年人家庭獲得必要的服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼。二是住宅和社區(qū)的適老化改造。對(duì)老年人居室進(jìn)行適老化改造,安裝緊急呼叫報(bào)警系統(tǒng)和安全監(jiān)控設(shè)施;對(duì)社區(qū)環(huán)境進(jìn)行適老化改造,包括修建無(wú)障礙通道、完備夜間照明設(shè)施、健全活動(dòng)場(chǎng)所應(yīng)急設(shè)備等。三是推廣家庭養(yǎng)老床位。通過(guò)社區(qū)樞紐將養(yǎng)老院的護(hù)理資源延伸到老年人家里,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為失能失智老年人提供上門助餐、助潔等專業(yè)服務(wù)。四是激活社區(qū)照護(hù)資源。社區(qū)托老所和日間照料中心等機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮協(xié)助照顧失能失智老年人的作用,提供短期托管、陪同就醫(yī)、緊急援助等服務(wù)。五是開展社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。通過(guò)開展家庭病床、上門巡診等醫(yī)療服務(wù),為患病老人提供必要的用藥指導(dǎo)、康復(fù)護(hù)理、安寧療護(hù)等醫(yī)療支持。六是支持家庭照料者。為家庭照料者提供護(hù)理津貼、護(hù)理假期、喘息服務(wù)、心理疏導(dǎo)、照護(hù)技能培訓(xùn)等支持性服務(wù)。

  (二)建設(shè)社區(qū)生活共同體

  近年來(lái)我國(guó)老齡政策密集出臺(tái),政府向基層社區(qū)投入了大量養(yǎng)老服務(wù)資源,但仍在社區(qū)層面存在合力不足的問(wèn)題。需進(jìn)一步運(yùn)用統(tǒng)籌思維以破解居家養(yǎng)老服務(wù)難題,充分發(fā)揮社區(qū)在公共服務(wù)供給上的天然地緣優(yōu)勢(shì),形成“社區(qū)養(yǎng)老共同體”。[22] 推動(dòng)資源優(yōu)化配置,促成社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有服務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)資源進(jìn)行適老化轉(zhuǎn)型。養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上是為老年人提供全周期、全方位、全領(lǐng)域的生活服務(wù),可分為共享服務(wù)和專屬服務(wù)。老年人的大部分服務(wù)需求都屬于共享服務(wù),與其他社區(qū)居民的服務(wù)需求有共通之處。除了面向失能失智老年人的照護(hù)類服務(wù),目前我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要有兩大類:日常生活類服務(wù)和精神文化類服務(wù)。在社區(qū)共同體框架下,日常生活類服務(wù)可與物業(yè)服務(wù)聯(lián)動(dòng),為包括老年人在內(nèi)的社區(qū)居民提供共享服務(wù)。以膳食服務(wù)為例,建立為所有居民服務(wù)的社區(qū)食堂比興建獨(dú)立的老年食堂更有利于提升整個(gè)社區(qū)的福祉。精神文化類服務(wù)也具有共享服務(wù)特點(diǎn),可在開展針對(duì)老年群體精神文化服務(wù)的同時(shí),開展具有代際共融特點(diǎn)的文化教育活動(dòng)。要跳出“就養(yǎng)老服務(wù)說(shuō)養(yǎng)老服務(wù)”的窠臼,樹立全齡型社區(qū)理念,推動(dòng)街道和社區(qū)內(nèi)各類資源有效整合協(xié)同。要建設(shè)全齡友好型社區(qū),消除居民日常生活和參與社會(huì)發(fā)展的各種環(huán)境障礙,打造適宜各年齡人群共同居住生活、促進(jìn)代際和諧共融的友好社區(qū)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和文化認(rèn)同的并行發(fā)展。

 ?。ㄈ┙⑸鐓^(qū)協(xié)同共擔(dān)機(jī)制

  面對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)需求識(shí)別不足的現(xiàn)象,在社區(qū)共同體框架下,要克服行政化導(dǎo)向,精準(zhǔn)識(shí)別老年人的真實(shí)需求,通過(guò)各部門和各主體間的整合協(xié)同實(shí)現(xiàn)服務(wù)的有效遞送。應(yīng)界定好各主體的責(zé)任邊界,建立社區(qū)共同體內(nèi)的多元供給機(jī)制,形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、個(gè)人合理共擔(dān)格局。在實(shí)踐中要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題:一是減少社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的行政色彩,[23]明確政府職責(zé)主要是提供公共服務(wù)設(shè)施和對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。二是重視扶持專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和社會(huì)組織,承擔(dān)服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理并提供具體服務(wù)。三是注重培育志愿服務(wù)組織,引導(dǎo)志愿者開展公益活動(dòng)和互助活動(dòng),發(fā)揮基層老年人協(xié)會(huì)等群眾組織的作用,著重滿足老年人在照顧、陪伴、社交等方面的需求。四是動(dòng)員社區(qū)全體居民參與社區(qū)建設(shè),培育社區(qū)歸屬感和共同體意識(shí),形成促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

  (四)推動(dòng)設(shè)施與服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展

  設(shè)施建設(shè)是居家養(yǎng)老服務(wù)的硬件條件,是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)要素,但設(shè)施建設(shè)需與服務(wù)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展才能更好發(fā)揮其支撐作用。我國(guó)始終重視設(shè)施建設(shè),但相較于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施,街道和社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施性質(zhì)這一基礎(chǔ)性問(wèn)題至今沒有明確,造成靠租憑場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的合法性不足,社區(qū)居民對(duì)此類機(jī)構(gòu)及其服務(wù)的信任度和認(rèn)可度較低。租賃也抬高了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本,在有效需求不足的情況下,可持續(xù)性服務(wù)難以保障??商剿鬟M(jìn)一步明確街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為公共服務(wù)設(shè)施,由政府建設(shè)和維護(hù),可由政府直接管理,也可交由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),使服務(wù)機(jī)構(gòu)成本可控并與老年人支付能力相符。街道和社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施性質(zhì)不明也使針對(duì)街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的配置標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范無(wú)法確定,更難以進(jìn)行有效的監(jiān)管和評(píng)估。應(yīng)基于服務(wù)需求進(jìn)行設(shè)施建設(shè),在明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施性質(zhì)的基礎(chǔ)上,制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和配置,推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展。

  (五)提升社區(qū)專業(yè)服務(wù)能力

  目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)仍以專業(yè)性不強(qiáng)的生活服務(wù)為主,針對(duì)居家失能失智老年人的照護(hù)剛需,應(yīng)給予更多的專業(yè)服務(wù)支持。要?jiǎng)?chuàng)造條件發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的支撐作用,提高社區(qū)專業(yè)服務(wù)能力。一是服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化。支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)功能輻射,實(shí)現(xiàn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一體化發(fā)展。[24]培育和扶持居家養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,為輻射社區(qū)的區(qū)域服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)嵌入式服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。發(fā)展社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu),為居家老人提供健康管理、失能照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、安寧療護(hù)等服務(wù)項(xiàng)目。二是養(yǎng)老人才專業(yè)化。支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人才隊(duì)伍建設(shè),全面提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理人員和護(hù)理人員的專業(yè)化水平。支持社區(qū)鏈接老年社會(huì)工作和心理咨詢等社會(huì)服務(wù)資源,在人員培訓(xùn)、工作督導(dǎo)等方面獲得專業(yè)指導(dǎo)。三是管理保障專業(yè)化。完善各類服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn),為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展提供專業(yè)的制度保障,如制定養(yǎng)老服務(wù)招投標(biāo)專門辦法,培育連鎖型、樞紐型居家服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展等。四是智慧服務(wù)專業(yè)化。通過(guò)信息技術(shù)手段,優(yōu)化整合資源,精準(zhǔn)對(duì)接需求,為老年人及家庭提供個(gè)性化的生活服務(wù)和健康服務(wù)。在運(yùn)用科技和信息技術(shù)中要堅(jiān)持以人為本,努力實(shí)現(xiàn)技術(shù)精度和人文溫度、數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)服務(wù)的有機(jī)融合;鼓勵(lì)提出整體性解決方案,避免軟件與硬件之間、設(shè)施與設(shè)施之間難以聯(lián)通共享的問(wèn)題;在搜集和使用老年人個(gè)人信息、家庭信息、健康信息等資料時(shí)注意保護(hù)隱私,避免信息濫用造成權(quán)益受損。

  [ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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