［摘要］農(nóng)村敬老院的公建民營轉(zhuǎn)型是優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源配置、補齊農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)短板、積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措?；诠采碚撘暯?，農(nóng)村敬老院公建民營實踐構(gòu)成一種共生型邏輯。作為公共部門的政府與作為民營組織的養(yǎng)老機構(gòu)是基本的共生單元，二者基于資源、信息等共生界面而交互作用，在制度、市場、文化環(huán)境的影響作用下逐步向互惠協(xié)作型的共生形態(tài)演進。但目前，農(nóng)村敬老院公建民營實踐中存在著共生主體目標偏離、共生界面溝通不暢、共生環(huán)境阻滯、共生形態(tài)不穩(wěn)定等問題。因此，需要厘清主體定位、暢通交互界面、培育支持性環(huán)境、穩(wěn)固協(xié)同共生基礎(chǔ)，規(guī)范有序地推進農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村敬老院；公建民營；養(yǎng)老機構(gòu)；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

農(nóng)村敬老院是對老、弱、孤、殘等特殊困難群體進行集中供養(yǎng)的福利性組織，是特困供養(yǎng)制度的實踐基礎(chǔ)。農(nóng)村敬老院發(fā)端于新中國初期河南省唐河縣農(nóng)村群眾的自愿互助養(yǎng)老方式。1956年，第一個敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)誕生。農(nóng)業(yè)集體化和公社化生產(chǎn)體系推動了以村集體為責(zé)任主體、以敬老院為組織載體的集中供養(yǎng)實踐。自2006年國務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》以來，國家逐步取代村集體承擔(dān)起農(nóng)村五保供養(yǎng)的主體責(zé)任，敬老院等仍是農(nóng)村的基礎(chǔ)福利設(shè)施。受歷史因素和現(xiàn)實條件限制，農(nóng)村敬老院積累了諸如基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、管理水平不足、專業(yè)人員缺乏、服務(wù)質(zhì)量低下等“舊疾”。而隨著村落空心化、人口老齡化、家庭規(guī)模小型化等趨勢，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需進行兜底保障以外的功能拓展和轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會服務(wù)體系建設(shè)也對敬老院發(fā)展提出了新的要求。推動農(nóng)村敬老院的公建民營轉(zhuǎn)型升級，是盤活整合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源、補齊農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)短板、積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。

在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”背景下，國家出臺了民政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開展以公建民營為重點的第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》（民辦發(fā)〔2016〕15號），《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號），《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號），民政部、發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于實施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》（民發(fā)〔2019〕80號）等一系列文件，推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公建民營改革?！肮駹I”是指通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等形式，將所有權(quán)屬于政府的公共服務(wù)設(shè)施交托給企業(yè)、社會組織等社會化主體運營。農(nóng)村敬老院的公建民營是按照“管辦分離”思路，由政府出資對農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施進行升級改造，使之達到養(yǎng)老機構(gòu)標準，然后在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過公開招標等方式引入社會組織或企業(yè)來運營，政府履行管理和監(jiān)督責(zé)任。公建民營敬老院為農(nóng)村特困供養(yǎng)對象和普通老年人提供生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、文化娛樂等綜合養(yǎng)老服務(wù)，屬于非營利性質(zhì)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。近年來，全國多地推進農(nóng)村敬老院公建民營，由省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣級民政部門執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道落實，在原有“一鄉(xiāng)一院”的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村敬老院進行升級改造，簽訂敬老院社會化托管運營協(xié)議，制定標準化服務(wù)內(nèi)容，以期在兜底保障的基礎(chǔ)上滿足農(nóng)村社會化養(yǎng)老需求。

目前學(xué)界直接聚焦于“農(nóng)村敬老院”這一特定對象的研究成果較少，其中多數(shù)是基于對某地農(nóng)村敬老院的調(diào)研而分析農(nóng)村五保和特困供養(yǎng)制度的資源配置、實踐困境、變遷邏輯等，或者分析“村社養(yǎng)老”等特定養(yǎng)老模式。學(xué)者也提出，針對傳統(tǒng)敬老院的資源碎片化等弊病，需以“協(xié)同治理”和“整體性治理”等理念推進農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是構(gòu)筑農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“公私部門的伙伴關(guān)系”，以盤活服務(wù)資源，激活發(fā)展動能，實現(xiàn)農(nóng)村老年福利的多元治理。其公建民營轉(zhuǎn)型的理想目標是超越傳統(tǒng)政社之間的不對稱或依附型關(guān)系，化解公共服務(wù)協(xié)作中職能不清、互動松散的困境，締結(jié)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的互惠協(xié)同共生關(guān)系。本文嘗試引入源于生物學(xué)領(lǐng)域的“共生理論”，基于對A省L市Y區(qū)農(nóng)村敬老院的實地調(diào)研，探索農(nóng)村敬老院公建民營實踐中最基本的主體即公共部門、民營組織二者之間的共生型關(guān)系，分析共生型實踐形塑的基本邏輯和優(yōu)化路徑。由于養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革中的社會化運營主體性質(zhì)可為非營利組織或營利性企業(yè)，所以本文所說的民營組織涵蓋民營養(yǎng)老機構(gòu)、為老服務(wù)企業(yè)這兩類不同性質(zhì)的組織。

一、理論框架與研究方法

1879年，德國真菌學(xué)家德貝里提出“共生”概念，即“不同種屬或類別的生物生活在一起”。生物學(xué)界還發(fā)展出“互惠共生”和“寄生”等相關(guān)概念。20世紀中葉以來，“共生”這一理論范疇拓展運用到社會科學(xué)領(lǐng)域。在中國社科界，袁純清構(gòu)建了經(jīng)濟學(xué)分析的“共生理論”框架和方法，將“共生”界定為共生單元在一定共生環(huán)境中按某種共生模式形成的關(guān)系。胡守鈞將共生理論與社會學(xué)相結(jié)合，發(fā)展出“社會共生論”，其中指出“共生是在不排除任何共生對象的客觀前提下，主觀地實現(xiàn)人類社會交往中照顧各方利益和理想的最佳機制和架構(gòu)”，共生是個體、組織和社會的基本存在方式?？傮w來看，“共生”是不同個體經(jīng)由互利互惠機制而形成的有機結(jié)合、共同生存和協(xié)同進化?！肮采笔恰皩f(xié)同的深化”，是基于社會共識而建立一種良性的“共同體關(guān)系”，以達致“持續(xù)均衡”和共享發(fā)展。

基于此，本文認為，共生理論的框架包含共生單元、共生界面、共生環(huán)境和共生形態(tài)四個基本要素。共生單元是系統(tǒng)內(nèi)部物質(zhì)生產(chǎn)、能量傳輸、信息傳送等活動中的基本單位，是共生關(guān)系的主體；共生界面是共生單元之間傳導(dǎo)物質(zhì)、信息、能量的媒介通道，是共生關(guān)系的載體；共生環(huán)境是共生單元進行交流互動的外部環(huán)境；共生形態(tài)是共生主體相互作用的樣態(tài)和方式，是共生單元、共生界面與共生環(huán)境相互作用的結(jié)果。鑒于社會化養(yǎng)老中的“政社關(guān)系”是“養(yǎng)老服務(wù)的前提和服務(wù)質(zhì)量的保證”，本文重點考察農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型實踐中公共部門與民營組織的互動邏輯。基于共生視角，農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型中的政社互動實質(zhì)上構(gòu)成了一種共生型實踐邏輯。作為公共部門的行政化組織和作為民營組織的社會化運營機構(gòu)是主要的共生單元，公共部門與民營組織之間存在的資源交換、信息溝通和監(jiān)督管理關(guān)系構(gòu)成了共生界面，公共部門和民營組織共處于政策、市場、社會等共生環(huán)境之中并開展互動，從而初步構(gòu)成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的互惠型共生形態(tài)。

筆者所在的研究團隊在A省L市Y區(qū)進行了為期半年的實地調(diào)查。Y區(qū)在相關(guān)政策指引下，有針對性地出臺了關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的地方文件，鼓勵社會力量進入養(yǎng)老行業(yè)，從宣傳引導(dǎo)、財政支持、基礎(chǔ)建設(shè)、市場規(guī)范、監(jiān)督管理等方面規(guī)范和推進農(nóng)村敬老院的公建民營進程?！禠市Y區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃（2021—2030）》在強化兜底養(yǎng)老服務(wù)保障能力的任務(wù)模塊中，突出強調(diào)“推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革”，提出“三達標”提升行動，改革公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營體制和管理方式，以實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋能力達標率、服務(wù)質(zhì)量安全達標率、入住率的提升。2019年，Y區(qū)大規(guī)模進行敬老院公建民營改革，其做法是由區(qū)政府牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道通過公開招投標來與第三方養(yǎng)老機構(gòu)簽訂社會化托管運營協(xié)議，協(xié)議有效期一般為5年或者10年。政府將敬老院升級改造之后交由第三方運營，并提供財政補貼。敬老院在優(yōu)先兜底保障特困供養(yǎng)的前提下接收“社會老人”，滿足農(nóng)村社會化養(yǎng)老需求。截至2022年底，Y區(qū)9所敬老院完成公建民營轉(zhuǎn)型升級，總建筑面積達30 094平方米，房間有495個，可供890位老人入住。研究團隊主要通過參與式觀察和非結(jié)構(gòu)式訪談，全面了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村敬老院公建民營的具體推進狀況，訪談對象包括Y區(qū)民政局工作人員、敬老院院長、公建民營敬老院運營方負責(zé)人、敬老院工作人員、入住老人等。

二、農(nóng)村敬老院公建民營實踐中的共生邏輯

基于共生理論視角，Y區(qū)的農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型中，公共部門與民營組織之間的互動實質(zhì)上構(gòu)成了一種共生型實踐邏輯，共生單元、共生界面、共生環(huán)境和共生形態(tài)是農(nóng)村敬老院公建民營共生型實踐的基本要素。

（一）政社組織作為共生單元

作為公共部門的政府和作為民營組織的運營機構(gòu)是推進農(nóng)村敬老院公建民營進程的兩個關(guān)鍵性主體。公共部門與民營組織以資源互補為協(xié)同合作的基礎(chǔ)，并以契約達致合作共識。通過公建民營，養(yǎng)老服務(wù)職能由政府讓渡給社會服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)，公共部門與民營組織在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中各司其職，構(gòu)成最主要的共生單元。

公共部門是公建民營實踐的引導(dǎo)者和支持者。農(nóng)村敬老院公建民營中的公共部門是各級人民政府以及民政部門等相關(guān)職能單位。政府作為公共部門，承擔(dān)了以下重要功能：一是政策制定。政府把握整體布局，加強宏觀統(tǒng)籌，通過相關(guān)政策制度明確公建民營的目標和方向。二是資源供給。政府提供了敬老院轉(zhuǎn)型升級的資金支持、人員培訓(xùn)、設(shè)施改造等資源支撐，有序推進公建民營實踐。三是監(jiān)督管理。政府肩負著評價考核、監(jiān)督管理的責(zé)任，規(guī)范機構(gòu)運營管理，促進區(qū)域養(yǎng)老行業(yè)有序發(fā)展。四是環(huán)境塑造。政府制定具有積極導(dǎo)向性的政策文件，建設(shè)良性發(fā)展的市場環(huán)境，營造孝老敬老的社會氛圍，為敬老院公建民營提供利好型外部環(huán)境。五是風(fēng)險防控。農(nóng)村敬老院屬于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即便交由社會力量運營，其所有權(quán)仍然屬于政府。因此，加強監(jiān)督管理、防控國有資產(chǎn)流失風(fēng)險也是政府的關(guān)注點。

對于農(nóng)村敬老院公建民營，我們民政部門還是下了很大功夫的。常規(guī)工作是傳達政策文件，按月發(fā)放資金，還有就是監(jiān)管督查。敬老院交給民營機構(gòu)運營之后，我們最常抓的就是監(jiān)管。我也會帶頭抓，沒事的時候就去敬老院看看情況。不然的話，你搞不清老人們到底過得好不好。（Y區(qū)民政局局長）

民營組織是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者和輸送者。農(nóng)村敬老院公建民營是將機構(gòu)運營管理權(quán)轉(zhuǎn)托給民營組織，以期拓展敬老院服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量。社會組織、助老企業(yè)等社會化力量承擔(dān)著農(nóng)村養(yǎng)老的生產(chǎn)遞送職能，優(yōu)先滿足特困老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，規(guī)范使用資金，獨立承擔(dān)經(jīng)營中的經(jīng)濟、安全、法律風(fēng)險，自主經(jīng)營、自負盈虧，并接受政府監(jiān)管。Y區(qū)公建民營敬老院的服務(wù)內(nèi)容主要包括三方面：其一，分級護理。敬老院根據(jù)老人入住時的身體狀況評估其護理級別，將其劃分為自理老人、半自理老人、全護理老人、特級護理老人四個等級，不同護理等級對應(yīng)著差異化的服務(wù)內(nèi)容和收費標準。其二，文化娛樂。通過組織專門的節(jié)日活動等，豐富文化生活，提升入住老年人的幸福感。其三，上門服務(wù)。除了集中住養(yǎng)以外，村級敬老院還承擔(dān)村級養(yǎng)老服務(wù)站功能，主要為戶籍地和居住地均在本轄區(qū)、年齡60周歲以上的老年人提供需求調(diào)查、建立檔案、生活照料、精神慰藉、咨詢回訪等居家上門服務(wù)。

（二）能量交互構(gòu)成共生界面

農(nóng)村敬老院公建民營實踐中，公共部門和民營組織作為基礎(chǔ)的共生單元，彼此之間的交流互動通過資源傳輸、信息交換、履約監(jiān)管這三重共生界面而得以實現(xiàn)。

首先，資源傳輸界面提供物質(zhì)支撐。農(nóng)村敬老院公建民營實踐中，公共部門與民營組織之間的資源傳輸是共生關(guān)系的物質(zhì)基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為人力、物資和資金等。人力方面，公建民營敬老院對原有員工采取“同等條件下優(yōu)先錄取”原則，較多的是仍由退休村干部來承擔(dān)日常管理工作。此外，敬老院新員工的聘任也需以政府的人力資源統(tǒng)籌和培訓(xùn)為基礎(chǔ)。物資方面，政府承擔(dān)敬老院轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)成本，并提供疫情防控、安全管理等方面的基礎(chǔ)物資。資金方面，主要是農(nóng)村特困供養(yǎng)人員生活補貼、護理補貼的發(fā)放，以及對護理床位升級的政策性補貼等。

其次，信息交換界面建立溝通橋梁。公共部門與民營組織的信息交流一方面是自上而下的信息傳達，包括政策、方針、路線的宣傳和指導(dǎo)，重要會議文件精神的傳達，督查考核信息的傳遞，培訓(xùn)活動的信息發(fā)布，月度補貼資金申請表的審核等；另一方面是自下而上的信息報送，包括相關(guān)臺賬的填報、會議文件的報送、補貼資金申請表的提交、工作內(nèi)容及成果的匯報、典型事跡和優(yōu)秀活動案例的上報等。

最后，履約監(jiān)管界面保障服務(wù)落地。服務(wù)機構(gòu)的協(xié)議履行和政府的監(jiān)督管理是保證機構(gòu)服務(wù)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議落實服務(wù)內(nèi)容，并根據(jù)已經(jīng)制定好的出入院服務(wù)流程體系、工作人員管理制度、護理服務(wù)制度、財務(wù)管理制度等各項制度和規(guī)范來管理養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)及機構(gòu)運行事務(wù)，保質(zhì)保量地履行協(xié)議中的服務(wù)內(nèi)容。民政等政府部門通過督導(dǎo)檢查、考核評分等多種形式來規(guī)范敬老院的運行，對入住老人的個人檔案和機構(gòu)的建設(shè)資料、管養(yǎng)資料、安全衛(wèi)生等進行全面的監(jiān)管檢查，保障入住老人的權(quán)益和機構(gòu)的規(guī)范化運營。

對于轄區(qū)內(nèi)的13家敬老院，我們的監(jiān)督檢查向來一視同仁。不論是公辦機構(gòu)，還是民營機構(gòu)，都是一樣地檢查。不過，自從推進養(yǎng)老機構(gòu)改革以來，我們的檢查工作更加精細化了。敬老院交給民營機構(gòu)之后，我們會更操心些，只有加強監(jiān)督才能放下心來。（Y區(qū)民政工作人員）

（三）外部合力筑就共生環(huán)境

與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的制度環(huán)境、市場環(huán)境、文化環(huán)境三者交互作用，構(gòu)成了影響公建民營共生型實踐的正向外部環(huán)境，引導(dǎo)和催化著農(nóng)村敬老院公建民營改革。

制度環(huán)境是國家用來規(guī)范敬老院公建民營轉(zhuǎn)型實踐、理順農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中權(quán)責(zé)關(guān)系的法規(guī)和政策體系。具體而言，與養(yǎng)老服務(wù)民營化、公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革、敬老院公建民營轉(zhuǎn)型有關(guān)的自上而下的政策制定和政策執(zhí)行是有序推進農(nóng)村敬老院公建民營實踐的制度保障。以Y區(qū)為例，相關(guān)的地方政策文本，比如《A省特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升三年行動計劃（2020—2022年）》《L市健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展行動計劃（2021—2023年）任務(wù)清單》等，是Y區(qū)推進農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型升級的主要依據(jù)。

市場環(huán)境是農(nóng)村敬老院公建民營實踐的需求基礎(chǔ)和供給保障。從市場需求來看，農(nóng)村深度老齡化、家庭養(yǎng)老式微化、農(nóng)民收入增長、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展等因素逐漸創(chuàng)設(shè)出剛性的社會化養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的市場潛力巨大。從市場供給來看，根據(jù)民政部門數(shù)據(jù)，最近十年里，養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)歷了數(shù)量先增后降再增、從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的過程。截至2023年3月底，全國提供住宿的養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)為40 581所?？傮w來看，養(yǎng)老服務(wù)市場呈現(xiàn)繁榮發(fā)展趨勢，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)升級，并拓展出康養(yǎng)結(jié)合、智慧服務(wù)等養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。這些都為公建民營提供了利好型的市場生態(tài)。

現(xiàn)在農(nóng)村老年人家庭不得不去想養(yǎng)老的問題，因為大部分子女都出去打工了，而且家里條件也比以前提升了很多，那么機構(gòu)養(yǎng)老就具備了一定的社會條件。（Y區(qū)民政局局長）

文化環(huán)境是農(nóng)村敬老院公建民營實踐的觀念保障和社會基礎(chǔ)。在農(nóng)村地區(qū)提升社會化養(yǎng)老意愿、推行養(yǎng)老服務(wù)來破解養(yǎng)老難題，需要有現(xiàn)代化的老年文化和養(yǎng)老觀念來作為精神紐帶和發(fā)展動力。這也是推進敬老院公建民營的社會基礎(chǔ)。中國現(xiàn)代化進程持續(xù)加速，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”已經(jīng)難以適應(yīng)社會現(xiàn)實，先進老年文化和積極養(yǎng)老觀念的培育迫在眉睫。由于國家現(xiàn)代化推進的梯度性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老文化環(huán)境仍處在從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的過渡階段，其中部分地區(qū)已初步培育出針對社會化養(yǎng)老的開放型文化環(huán)境。

對農(nóng)村敬老院開展公建民營其實也需要一定的社會基礎(chǔ)。我們想通過公建民營來滿足更多老人的養(yǎng)老需求，也要有老人愿意進來住才行。由于經(jīng)濟條件好了，并且子女不在身邊，一些老人是愿意入住機構(gòu)的。（Y區(qū)民政局局長）

（四）漸進式演化的共生形態(tài)

農(nóng)村敬老院公建民營的推進主要經(jīng)歷了醞釀期、探索期、發(fā)展期三個階段。在此過程中，農(nóng)村敬老院公建民營的參與主體角色、資源信息交互渠道、政策市場社會環(huán)境等發(fā)生了演化，總體呈現(xiàn)出漸進式互惠協(xié)作的共生形態(tài)。

一是醞釀期（21世紀初至2013年）。此階段的公建民營以公共部門為主導(dǎo)，呈現(xiàn)出強政治邏輯，民營組織缺位，公共部門通過自上而下的政策宣傳引導(dǎo)來培育養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵社會力量積極探索參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。在這一時期的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中，公共部門處于絕對主導(dǎo)地位，民間組織居于被孵化培育的角色，二者實質(zhì)上構(gòu)成“寄居型共生”的關(guān)系形態(tài)。

二是探索期（2013—2019年）。該階段政治邏輯弱化，公共部門主要扮演支持者和指導(dǎo)者角色，民間組織逐步參與。2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《民政部關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》相繼出臺，突出強調(diào)了公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的運行方式。Y區(qū)于2014年對HY敬老院開展了公建民營試點，以政策和資金支持為牽引，優(yōu)化外部環(huán)境，初步推動公建民營的順利開展。但由于起步階段的社會化養(yǎng)老服務(wù)力量相對薄弱，敬老院公建民營中的政社關(guān)系仍是一種不平衡的“偏利共生”關(guān)系。

三是發(fā)展期（2019年至今）。該階段市場邏輯得到強化，敬老院經(jīng)過探索轉(zhuǎn)型后管理運營逐漸步入正軌，公共部門的角色則轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者。2017年，民政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳公布了第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點單位名單；2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》強調(diào)要“制定公建民營養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法，細化評審標準和遴選規(guī)則，加強合同執(zhí)行情況監(jiān)管”；2020年，民政部、國家發(fā)展改革委評選出49家公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革優(yōu)秀案例。地方政府紛紛出臺養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的實施辦法，促進公建民營敬老院的制度化管理和規(guī)范化運營。Y區(qū)從2019年開始將區(qū)內(nèi)另外8所農(nóng)村敬老院委托給民間機構(gòu)管理運營，推進地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。政策和資金支持持續(xù)強化，資源和監(jiān)督管理逐步到位，市場環(huán)境和社會環(huán)境漸次發(fā)展，公共部門與民營組織之間互惠協(xié)作型的共生關(guān)系初步凸顯。

三、農(nóng)村敬老院公建民營的實踐困境

農(nóng)村敬老院公建民營的共生型實踐中，以公共部門為主導(dǎo)的政治邏輯逐步弱化，以民營組織為主體的社會邏輯得以強化，公共部門與民營組織之間的共生界面和共生環(huán)境逐步發(fā)展演進。共生系統(tǒng)中各要素的互動和演化推動農(nóng)村敬老院公建民營實踐向著互惠協(xié)作的共生形態(tài)發(fā)展。然而，在具體實踐中，作為共生型實踐的農(nóng)村敬老院公建民營改革仍存在掣肘或困境。

（一）共生單元：主體性質(zhì)定位的偏離

農(nóng)村敬老院公建民營是公共部門讓渡資源和職責(zé)而積極引導(dǎo)社會力量介入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的過程。但在具體實踐中，作為共生單元的公共部門與民營組織在性質(zhì)定位及預(yù)期協(xié)作目標上仍存在一定偏離。

一方面，公益性遭受部分削減。作為兜底保障機構(gòu)的農(nóng)村敬老院原本由政府管理運營，公建民營后引入民營機構(gòu)來向入住的特困老人和社會老人提供養(yǎng)老服務(wù)。部分民營機構(gòu)出于壓縮成本、維持運營等動機，可能發(fā)生降低質(zhì)量、服務(wù)不到位等現(xiàn)象。比如，Y區(qū)的公建民營敬老院或多或少被檢查出食品留樣不到位、使用過期食物、人員數(shù)量不足等問題。個別敬老院運營承接方的動機就是賺取收益，因而容易使公建民營敬老院淪為相關(guān)主體的牟利工具。部分民營機構(gòu)為降低運營成本而犧牲服務(wù)質(zhì)量，這種逐利行為在一定程度上導(dǎo)致了對傳統(tǒng)敬老院公益性的削減。

另一方面，效益性尚未有效凸顯。農(nóng)村公建民營敬老院的資金來源以政府補貼為主，包括特困供養(yǎng)人員的生活補貼、失能半失能老人的護理補貼、工作人員工資補貼、管理費用補貼、護理型床位升級一次性補貼等。機構(gòu)依靠財政補貼維持運轉(zhuǎn)，自我造血能力仍然很弱。改制后的農(nóng)村敬老院入住率普遍不高。在Y區(qū)，除了轉(zhuǎn)型最早、地理位置較好、有一定品牌知名度的HY敬老院以外，其他敬老院轉(zhuǎn)型后接收社會老人入住的收入普遍微薄，運營困難重重?？傮w來看，公建民營敬老院的市場化、專業(yè)化、效益化優(yōu)勢尚未得到充分凸顯。

我們機構(gòu)在Y區(qū)運營的敬老院有三家。其中，效益較顯著的是HY敬老院。相比之下，前兩年剛接手的其他兩家敬老院至今一直是依靠政府補貼來維持運營。這兩家敬老院轉(zhuǎn)型時間比較短，而且都位于比較偏僻的地方，如果不宣傳的話，很少有人知道。（Y區(qū)X民營養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人）

（二）共生界面：資源信息互動及監(jiān)管不健全

農(nóng)村敬老院公建民營轉(zhuǎn)型后，政府與運營方之間在資源遞送、信息傳達、監(jiān)督管理三個維度中的互動構(gòu)成共生關(guān)系的界面。但是，政府和運營方在資源、信息、監(jiān)管三個共生界面維度均存在不足。

一是資源遞送局限。在公建民營敬老院運營中，政府與運營方之間的資源遞送主要表現(xiàn)為財政補貼發(fā)放。然而，單純的財政補貼難以直接應(yīng)對敬老院當(dāng)前最主要的資源瓶頸，即醫(yī)療資源不足的問題。有就醫(yī)需求的入住老人需要向敬老院負責(zé)人申請，獨自外出到村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院或區(qū)醫(yī)院、市醫(yī)院就醫(yī)。服務(wù)委托協(xié)議中的護理照料管理、康復(fù)醫(yī)療管理、社工服務(wù)管理等并未得到有效的落實。一些敬老院內(nèi)新建的護理站缺乏醫(yī)護人員，形同虛設(shè)。政府對公建民營敬老院的醫(yī)療資源導(dǎo)入不足或協(xié)調(diào)不足，難以滿足入住老年人的健康需求。

我們院區(qū)是建設(shè)了護理站的，但是由于沒有醫(yī)生和護理員，這個護理站就一直空著。（Y區(qū)S敬老院負責(zé)人）

上個月我剛?cè)ミ^一次醫(yī)院，自己花一百多塊錢包了一輛車，去市里的醫(yī)院檢查。醫(yī)生給我開了一點藥，都走的醫(yī)保，不用花錢。不過就是太遠了，很不方便。年紀再大一點的話，這樣來回跑我就折騰不動了。（Y區(qū)S敬老院入住老人）

二是信息溝通阻滯。政府與運營方之間的信息溝通主要表現(xiàn)為每年一次的現(xiàn)場檢查評估、定期的工作匯報和不定期的直接交流，溝通方式較少，溝通缺乏穩(wěn)定性。Y區(qū)民政局管理特困供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)中的存檔信息，敬老院入住老人的動態(tài)信息則由運營機構(gòu)管理，缺乏信息共享平臺，尚未實現(xiàn)信息共享，民政部門只能通過機構(gòu)來了解入住老人的基本情況，這就導(dǎo)致了信息溝通的低效性和滯后性。

除了和第三方溝通，我們更迫切地需要建立和老人之間的溝通渠道，因為很多具體工作的開展情況，第三方是不愿意展現(xiàn)給我們的。今年七月份高溫天的時候，有的敬老院為了省錢，不開空調(diào)。三四十度的天氣，白天老人們都擠在開空調(diào)的活動中心，晚上還有人在那里打地鋪。這個情況老人們一直沒法給我們反饋，最后鬧到了市里，搞得我們很被動。（Y區(qū)民政局工作人員）

三是監(jiān)督管理模糊。政府與運營方訂立的協(xié)議涉及服務(wù)管理和質(zhì)量保障的內(nèi)容。比如在服務(wù)管理體系方面，涵蓋了護理照料管理、康復(fù)醫(yī)療管理、營養(yǎng)配餐管理、社工服務(wù)管理、健康檔案管理、臨終關(guān)懷管理等；在質(zhì)量保障提升措施方面，包括了人才保障、標準保障、技術(shù)保障等。但是，在項目落地之后，真正落實的服務(wù)較為有限。比如，24小時護理照料服務(wù)、全天候康復(fù)理療服務(wù)、時間銀行服務(wù)、智能養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等并未付諸實踐。出于公建民營的指標任務(wù)壓力，針對服務(wù)落地實踐情況與協(xié)議內(nèi)容的出入，民政部門采取忽略容忍的態(tài)度。此外，公建民營農(nóng)村敬老院的權(quán)責(zé)分配尚未有明確規(guī)定，除了年度考核評比外，尚未明確具體管理考核指標，相關(guān)部門在實際監(jiān)管中往往無章可循。日常檢查以消除隱患、保證機構(gòu)安全穩(wěn)定運營為目標，難以促進機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。

委托運營方案的內(nèi)容自然都寫得很漂亮，關(guān)于醫(yī)療康養(yǎng)、社工服務(wù)、智慧養(yǎng)老，這些內(nèi)容在農(nóng)村往往都停留在紙面上。其實在簽訂協(xié)議的時候，雙方都明白，全部實現(xiàn)是不可能的。但是合作依然會繼續(xù)，因為公建民營始終是要推的，是我們必須做的一項工作。（Y區(qū)民政局局長）

（三）共生環(huán)境：存在限制性的外部條件

制度環(huán)境方面，農(nóng)村敬老院公建民營實踐仍受限于相關(guān)政策因素。一是缺乏配套政策的支持。農(nóng)村敬老院的公建民營化改革涉及面廣，人員安置、國有資產(chǎn)管理等相關(guān)重要事項需由民政、財政、稅務(wù)、人社、市場監(jiān)管等多部門協(xié)作推進。但是，部門職責(zé)劃分等配套政策尚未明確，相關(guān)事務(wù)由民政部門牽頭協(xié)調(diào)與其他部門之間的溝通合作。二是政策執(zhí)行的及時性不足。比如，財政補貼政策執(zhí)行過程中經(jīng)常面臨申請程序繁雜、申請時間漫長、專項資金使用規(guī)定僵化等問題，而民營主體自身又融資難、負擔(dān)重，這些都在一定程度上限制了公建民營敬老院的發(fā)展。

讓我比較頭疼的是補貼總是滯后。比如護理床位改造升級，機構(gòu)需要先自己掏錢對床位進行升級，經(jīng)檢查驗收合格之后才能提出補貼申請，申請之后又是漫長的等待。工作走流程我們可以理解，但是我們資金運轉(zhuǎn)的困難又有誰來理解呢？（Y區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人）

市場環(huán)境方面，農(nóng)村敬老院的公建民營實踐受限于欠發(fā)達的市場環(huán)境。我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在地區(qū)之間的不平衡，大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場環(huán)境仍處于培育階段或發(fā)展的初級階段。比如，Y區(qū)內(nèi)可承接公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營的民營養(yǎng)老機構(gòu)僅為早期的兩三家，參與投標的機構(gòu)少，競爭性低。此外，護工等服務(wù)人員短缺，部分機構(gòu)入住老人與服務(wù)人員的配比超標，工作人員身兼數(shù)職的現(xiàn)象比較普遍。市場競爭小、可選擇面窄、人員短缺都限制了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的提升。

我區(qū)這方面的市場競爭仍然不是很明顯，競標之前來了解公建民營項目的機構(gòu)、企業(yè)一般不超過五家，來競標的一般只有三家，我們從中挑選報價最低、服務(wù)最優(yōu)的。沒有多大競爭，很難進行比較，可選擇的也就有局限。（Y區(qū)民政局工作人員）

文化環(huán)境方面，農(nóng)村敬老院的公建民營實踐仍受限于傳統(tǒng)觀念。公建民營轉(zhuǎn)型后的農(nóng)村敬老院入住率偏低，比如Y區(qū)大部分敬老院入住率不足50%，入住的“社會老人”占比很小。此外，特困供養(yǎng)對象也僅有少部分在敬老院接受集中供養(yǎng)。Y區(qū)農(nóng)村特困人員共計2 080人，公建民營敬老院中供養(yǎng)的僅444人，占比約為21.35%。農(nóng)村老年人對入住養(yǎng)老院的意愿較低。他們或者認為封閉式管理影響自由，院內(nèi)條件差、生活無聊；或者不想“花冤枉錢”，畢竟入住費用對于農(nóng)村老年人來說仍是較重的經(jīng)濟負擔(dān)；或者受傳統(tǒng)社會輿論影響，擔(dān)心入住以后子女會遭人非議。

（四）共生形態(tài)：互惠協(xié)作共生的穩(wěn)固性不足

農(nóng)村敬老院公建民營的系統(tǒng)推進過程也是農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域政社協(xié)同、互惠共生關(guān)系的建立過程。但是，民營主體力量仍然相對薄弱，并且政府與運營方的關(guān)注點及訴求點存在異質(zhì)性，導(dǎo)致了公建民營中互惠協(xié)同共生關(guān)系形態(tài)的脆弱性。

一方面，共生主體不穩(wěn)定。民營組織作為公建民營中的共生主體之一，其存續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定性不足，主要原因包括以下三個方面：一是機構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)不暢、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等都可能導(dǎo)致其退出共生系統(tǒng)；二是委托協(xié)議到期之后敬老院運營的可持續(xù)性問題；三是大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展和營商環(huán)境的建設(shè)都不成熟，有意承接敬老院公建民營項目的機構(gòu)寥寥無幾，可吸納來替代現(xiàn)有承接方的民營主體極為有限。

另一方面，共生主體行動目標不統(tǒng)一。政府作為公共部門，更注重敬老院的公益和服務(wù)屬性，強調(diào)服務(wù)供給的保質(zhì)保量；而民營組織作為自負盈虧的獨立主體，更為注重成本核算，服務(wù)上以合規(guī)達標為訴求，缺乏提升服務(wù)品質(zhì)的強烈動機。由于目標相背，公共部門與民營組織在協(xié)作過程中行動訴求及關(guān)注點不一致。比如，關(guān)于拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主體責(zé)任，政府希望民營組織在保障敬老院兜底功能的基礎(chǔ)上盡可能開拓農(nóng)村的機構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)，民營機構(gòu)卻對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場培育缺乏充足的信心和動力而寄希望于政府的資金支持和輿論引導(dǎo)，由此導(dǎo)致了推諉卸責(zé)的困境。因此，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)市場的拓展任重道遠。

四、農(nóng)村敬老院公建民營實踐的發(fā)展進路

基于共生理論視角，農(nóng)村敬老院公建民營實踐中需要進一步厘清共生單元職能、暢通共生界面交互、優(yōu)化支持型共生環(huán)境、穩(wěn)固共生形態(tài)基礎(chǔ)，切實提升轉(zhuǎn)型實效和服務(wù)質(zhì)量。

（一）厘清公建民營中的主體定位

一要堅持公益導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變政府職能。公建民營后的敬老院雖然拓展出社會化養(yǎng)老職能，但其本質(zhì)仍然是公益性服務(wù)組織。政府應(yīng)當(dāng)積極履行引導(dǎo)職能和監(jiān)管職能，保障公建民營敬老院有序運營。具體著力點包括：第一，加強相關(guān)制度建設(shè)。針對農(nóng)村公建民營敬老院的運營管理制定統(tǒng)一的標準和規(guī)范。對社會主體資格評估、遴選方式、標書、招標程序、合同范本等設(shè)定統(tǒng)一標準，對運營中糾紛的解決作出相應(yīng)規(guī)定。第二，引導(dǎo)支持民營組織提升服務(wù)質(zhì)量。貫徹落實公建民營機構(gòu)稅費等方面的優(yōu)惠政策，進一步激發(fā)社會力量參與公建民營的積極性。評選和扶植模范機構(gòu)，探索構(gòu)建區(qū)域特色養(yǎng)老服務(wù)品牌，引導(dǎo)敬老院走出“降質(zhì)保利”誤區(qū)。第三，完善評估監(jiān)督體系。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的實際情況，因地制宜設(shè)計操作化的機構(gòu)績效評價體系，以評促建，提升農(nóng)村敬老院服務(wù)質(zhì)量。

二要明確價值目標，提升機構(gòu)品質(zhì)。作為公建民營敬老院的運營方，民營組織需明確愿景目標，以提升服務(wù)質(zhì)量為前提，打造品牌，助力長遠可持續(xù)發(fā)展。第一，轉(zhuǎn)變理念，注重高質(zhì)量發(fā)展。轉(zhuǎn)變部分機構(gòu)壓縮成本等急功近利的營利模式，強調(diào)農(nóng)村敬老院的福利屬性，將提升服務(wù)質(zhì)量擺在首位，積累品牌效應(yīng)。第二，強化培訓(xùn)，建立激勵機制。建立規(guī)范化、專業(yè)化的人力資源管理體系，加強對養(yǎng)老機構(gòu)護理員等工作人員的日常培訓(xùn)，提升其職業(yè)素養(yǎng)、理論水平與實務(wù)能力，并通過適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵和表彰嘉獎來提升員工積極性。第三，深入調(diào)研，精準把握需求。機構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者和遞送者，要深入農(nóng)村社區(qū)和老年家庭，調(diào)查了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求痛點，增強服務(wù)的針對性和有效性，從而提升老年人入住意愿。

（二）暢通公營民建中的交互界面

一要打破合作局限，優(yōu)化醫(yī)療資源遞送。在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”政策背景下，鑒于農(nóng)村敬老院目前最突出的醫(yī)療資源瓶頸困境，需積極促進農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)資源與養(yǎng)老服務(wù)資源的整合對接。在規(guī)劃選址上，優(yōu)先考慮讓敬老院與衛(wèi)生院毗鄰，以滿足入住老年人的基礎(chǔ)用藥和日常就醫(yī)需求。鼓勵通過遠程問診、定期坐診、慢病管理等方式促進城市大中型醫(yī)療機構(gòu)與農(nóng)村敬老院對口協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的高效利用。分級分類優(yōu)化敬老院護理站的功能配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級敬老院需配備專職的醫(yī)護人員，村級敬老院則通過醫(yī)護人員定期上門巡診等方式滿足老年人基本的健康服務(wù)需求。

二要搭建數(shù)字平臺，保障信息互聯(lián)共享。以信息技術(shù)為依托，搭建民政部門、運營機構(gòu)、入住老人之間的數(shù)字化信息共享平臺。信息共享平臺的搭建需要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在敬老院轉(zhuǎn)型升級中同步推進農(nóng)村敬老院內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造。建立入住老人電子檔案，并上傳到信息共享平臺，以便管理方、服務(wù)方掌握入住者狀況，提供精準服務(wù)。入住老年人及其家屬也可以通過云平臺反饋入住體驗和存在問題等。針對農(nóng)村實際，對于條件受限的敬老院，可通過建立微信工作群等初級數(shù)字化方式來實現(xiàn)信息的動態(tài)更新和共享，促進機構(gòu)效率提升。

［作者簡介］易艷陽（1983），女，江蘇興化人，南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院副教授，博士，從事老年與殘障服務(wù)研究。